城乡一体化视角下北京的”三农“问题
北京市农村经济研究中心主任 焦守田
最近，中共北京市委书记刘淇同志提出，要重新认识首都的“三农”问题。就是要站在城乡一体化的角度，认识首都的“三农”问题。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“到2020年城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”以后，中共北京市委根据北京的实际，在十届五次会议上做出北京市“关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见”。一年来的实践证明，城乡一体化发展思路不仅使城乡改革发展推进到一个新阶段，也为解决好“三农”问题探索出一条新路。
一、北京市提出率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的背景。
为深入贯彻《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，加快北京农村改革发展步伐，2008年12月25日中共北京市委十届五次全会通过《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》（以下简称《意见》），这是新形势下推进首都改革开放和现代化建设的必然要求。
《意见》突出强调了首都“三农”问题的重要地位：农业、农村、农民问题关系全市改革发展稳定大局。没有农村的现代化就没有首都的现代化。以成功举办2008年奥运会、残奥会为标志，北京已经进入从中等发达城市向发达城市迈进的新阶段，必须进一步加快农村改革发展，着力破除城乡二元结构，率先形成城乡经济社会发展一体化新格局。这是新形势下贯彻落实科学发展观的重大举措，是建设繁荣、文明、和谐、宜居的首善之区，努力使首都各项工作走在全国前列的必然要求。
《意见》提出“围绕率先形成城乡经济社会发展一体化新格局这一根本要求，到2020年，北京农村改革发展的基本目标任务是：建立完善城乡一体的社会保障体系，城乡社会保障制度实现并轨，农村社会保障水平大幅度提高；实现城乡教育、文化、卫生等基本公共服务均等化，农村基础设施和社会事业取得长足进步；都市型现代农业体系日臻成熟，环境友好型实体经济全面发展，农村经济实力显著增强，农民人均纯收入比2008年翻一番，占农户总数20%的相对低收入户人均纯收入到2015年翻一番；生态质量和人居环境显著改善，生态服务功能显著增强，农村基层组织建设、民主法制建设切实得到加强，农村和谐社会建设取得显著成效。”
市委提出率先形成城乡经济社会一体化发展新格局有其深厚的背景：
1、学习实践科学发展观的具体成果
党的十六届三中全会中提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展的科学发展观。统筹兼顾是落实科学发展的基本方法。在统筹兼顾的若干关系中，统筹城乡发展被列为首要的关系。北京市委在学习落实科学发展观的过程中，市委市政府主要领导带头，结合北京城乡差距不断拉大的实际，深入郊区开展调查研究。市委书记刘淇同志七进山区，探讨改变山区落后面貌的对策，制定了针对山区的生态补偿机制，使46000多名从事山区生态林管护的农民有了稳定就业收入，也对形成《关于率先形成城乡经济社会一体化新格局的意见》产生了积极作用。
2、落实中央及国家的宏观政策的需要
党的十七届三中全会做出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，我国总体上已经进入以工促农，以城带乡的发展阶段。并提出“到2020年城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”。在上述精神的指引下，中央和各级政府相继出台了一系列强农惠农政策。北京市结合本地实际落实这些政策，必须体现城乡一体化的指导思想。
3、北京城乡经济社会发展阶段的客观要求
北京市城乡总面积16400平方公里，其中山区占62%。全市规划为四大区域：首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区。近年来，北京市城乡经济社会发生了翻天覆地的变化，人民生活水平大幅度提高。但在长期城乡二元结构的影响下，区域之间经济社会发展差距却不断拉大。2008年北京城市居民人均可支配收入达到24725元，农民人均纯收入达到10747元，城乡居民收入之比已经达到2.3：1。如果不采取措施，城乡间、区域间的差距还会进一步拉大。其次是城乡二元结构下农村城市化留下很多社会问题，不管是主动城市化地区还是被动城市化地区，“城中村”问题、“三无农民”问题、富裕农民成为低收入市民等问题都屡见不鲜。因此农村城市化道路必须按一体化的方向走，才是唯一出路。三是北京城市的发展也遇到了人口、资源、环境的严重制约。2008年，北京市常住人口已经达到1695万人，与北京2020年1800万的城市规划人口相比，已经没有多少空间。人均水资源不足300立方米，是全国平均水平的1/8。此外改善道路交通、改善环境质量都是城市发展的难题。因此必须树立首都一盘棋的思想，按照一体化的方向统筹解决城乡发展问题。
4、重要的是北京已经具备了推进城乡一体化的基础条件。首先是通过学习宣传科学发展观和推进新农村建设，全市干部群众对城乡一体化的认识明显提高。开始形成城乡一体化发展格局的追求和实现的动力；其次是全市整体经济实力显著增强。2008年全市经济总量超过1万亿，人均GDP达到9075美元，全市财政收入达到1837.3 亿元。这些都为实现城乡一体化发展提供了物质基础。三是已经建立起推进城乡一体化的工作机制。从2006年新农村建设的开局之年，北京市委、市政府就组织了35个政府职能部门专门成立了新农村建设领导小组，建立起“部门联动、政策集成、资金聚焦、资源整合”的工作机制。2006年市委下发了《关于统筹城乡经济社会发展，推进社会主义新农村建设的意见》以后，很快各部门就独立或联合制定出台了关于新农村建设的文件108项，聚集了111.8亿资金投向农村。当年市政府安排的固定资产投资开始出现郊区超过城区，达到52:48。
二、北京市推进城乡一体化的探索和实践
1、认真学习科学发展观和党的十七届三中全会精神，用“三个北京建设”（认真总结奥运会、残奥会的成功经验，按照首都工作的特点和规律，不断丰富、升华，努力建设“人文北京、科技北京、绿色北京”）统一全市党员干部思想。市委政府始终注意抓好对科学发展观和三中全会的学习，通过开展调查研究，试点实践，牢固树立城乡一体化发展的发展观。
2、抓主要矛盾，在城乡结合部抓试点，积极探索城乡一体化的实现途径。过去在城乡二元体制下形成、积累的矛盾，突出体现在城乡结合部地区。市委为了突破城乡一体化面临的难题，于2008年底，选择了海淀区的北坞村和朝阳区的大望京村进行了城乡一体化试点。试点工作坚持调研先行，坚持机制创新、坚持农民主体和政府主导的原则。市委书记带队，6次深入到村开展调查研究。在调查研究的基础上，与基层干部、政府有关部门进行现场办公，形成了旧村改造模式上的腾退搬迁、农民养老逐步过渡城乡对接、规划用地留下发展空间以及对农民进行生态补偿等多方面的体现城乡一体化发展的新政策。得到了农民的欢迎和支持，目前试点工作正在紧张有序的进行。
3、进一步加大对郊区农村的投入，努力实现城乡公共产品和服务的均等化。城乡一体化的实质是实现城乡居民享受的公共产品和服务的均等化，而实现均等化关键是要加大对农村的基础设施和公共服务的投入。几年来，北京市落实中央提出的工业反哺农业，城市支持农村的方针，已经实施或正在实施农村基础建设“五加三”工程。到2008年底，已经在399个村实施了村庄街坊路硬化及两侧绿化、供水老化管网改造及一户一表、污水处理、垃圾处理、厕所改造等五项基础设施建设，总投资28亿元。原计划4年完成，现在改为两年完成。2009年要完成1700个村，2010年3957个村全部完成，总投资163.5亿元，平均每村413.2万元。市级按2/3比例转移支付，区（县）级配套1/3。农村“三起来”（农村亮起来、农民暖起来、农业资源循环起来）工程，已经为1000多个村、近百条乡村道路装安装太阳能路灯11万盏；为30万户改造安装吊炕32万铺。160个村使用上了生物质汽化和沼气。明显改善了农村的生产和生活条件。今年上半年，农村固定资产投资实现184.7亿元，增长了73.3 %。其中第一产业固定资产投资28.5亿元，同比增长2.4倍。这是今天上半年第一产业增加值取得2002年以来最高增速6.1%的直接原因。
4、制定一批体现城乡一体化的政策。一是规划引导的工作机制逐步形成；首先是把全市划分成首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区这四大区域，合理进行产业布局。其次是对农村地区，今年实施了“五项基础设施”和“三起来”工程建设、农业基础设施和综合开发等一系列重要规划，正在编制畜牧业发展、沟域经济发展等多项规划，初步形成了规划引导、政策支撑、服务协调、督促检查的工作机制，成为推动工作的重要抓手。三是区县统筹的发展机制逐步确立；政府对区县实施了新的财政转移支付体制，强化了区县统筹发展能力。四是继全市对没有享受社会养老保险的老人每月200元基本养老金的基础上，制定了城乡一体的社会保障制度。五是建立了城乡对接的劳动力就业政策，实施了促进农民就业的六条政策，使上半年农民外出就业对增收的贡献率达到50%。六是农村新型合作医疗参合率达到95.5%,人均筹资标准达到420元。门诊、住院报销比率分别达到32%和50%。此外城乡低保和社会救助政策也在逐步接轨。
5、垃圾资源化利用，推进新农村环境建设上新水平。北京市农村经济研究中心从2006年开始，进行了《农村生活垃圾源头分类资源化利用机制研究》，并且边研究边在门头沟区王平镇进行试验。经过一年多的研究试验，在全镇的16个行政村，4个居民社区全面实施。收到了非常好的效果，得到市委、市政府领导的充分肯定。王平镇是纯山区，为了增强研究成果的可行性，又选择了四个乡镇扩大试点。在试点乡镇取得成功经验的基础上，分批在郊区全面推开。计划2010年实现郊区183个乡镇全覆盖。
（1）从农村实际出发创新垃圾处理机制。经过研究实践证明，实行农村生活垃圾减量化、资源化、无害化做到源头分类是关键。研究人员与基层干部密切配合，从农村实际情况出发，制定相应的解决办法。一是大类粗分。把农村生活垃圾分为灰土、可堆肥垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾五类。由村里提供统一的容器，分别投放。二是分类收集，分别处理。乡镇配备专用车辆分类收集，因地制宜，分类处理。灰土类垃圾选择村域内适宜地点填坑造地；可堆肥垃圾结合农业废弃物堆沤有机肥；可回收垃圾由再生资源回收企业定期到村里收购；有害垃圾由有专业资质的单位区县统一收集处理。三是奖励引导。对每天都能够按照要求做到合格分类的农户，月底奖励价值10元的卫生纸、酱油、醋等日用品。对各村的落实情况，定期进行检查评比，对落实好的村乡镇给予奖励。
（2）广泛宣传。利用以会代训、有线电视、广播，甚至印制宣传材料、挂历等途径，宣传垃圾分类的方法和重要意义。使农民了解生活垃圾分类的重大意义，掌握分类的方法。为配合宣传，镇里还组织知识竞赛等活动，作到家喻户晓。
（3）加强领导，组织保证。把垃圾分类工作作为新农村建设的重要内容，市、区组织建立由市政管理部门牵头，农业、商务、环保等部门参加的工作联席会议，负责研究解决推进中的问题，加强监督考核，确保工作任务落实。乡镇由党委、政府负责落实。农村“两委”包村，书记、村主任包片，党员、干部包户。任务分解，责任到人。
（4）加大投入。市区财政落实专项资金，2009年仅市级财政就安排了2.94亿元资金，为基层补助配备设备、设施构建、工作运行经费。据北京市政府参事、垃圾处理专家王维平估算，如果全市农村推广，每年可节约垃圾处理费2.5亿元，节约垃圾填埋用地600亩。（见11月11日《经济日报》第11版）其实明显的效果是村容整洁干净了，农民的生产生活环境得到极大改善，农民保护环境，节约资源的意识明显提高。因此这项工作被市领导称为新农村建设的重要内容。
三、对北京“三农”问题的重新认
经过一年来的实践，使人们站在城乡一体化的角度，对首都的“三农”问题有了新的认识。这就是刘淇同志最近指出的，首都的农村是北京新的战略发展空间，首都的农民是北京的市民，是推动郊区发展的动力，是拥有集体资产的市民；首都的农业是都市型现代农业，是一、二、三产业相互融合的产业。要强化农民作为集体资产主人的主体地位，让农民尽快富裕起来，实现农民在自己土地上富裕起来的城市化。实现上述目标，从实际工作层面还面临几个严峻的挑战：
1、城乡经济社会一体化发展的目标与城乡居民收入差距不断拉大的矛盾。近几年来，政府加大了对农村的投入，全市每年都在100多个亿，但城乡居民的收入差距还在不断拉大。2006年，城乡居民的收入差距11358元，2007年则扩大到 12430元；2008年进一步扩大到 13978元。
2、政府现行资源管理法规与体现农民农村资源所有者利益的矛盾。土地是我国宝贵的稀缺资源，农村集体所有的土地、山场等资源的所有者，却没有多少利用的权利。基本建设用地的指标多被城市建设占用，被经济发达地区占用。农民只剩下保“红线”的神圣义务。
3、现代农业的专业化生产与小规模兼业经营的矛盾。家庭经营可以容纳先进的科学技术，但实践证明当土地经营规模太小，其收入在农民收入中无足轻重时，经营者就缺乏追求新技术的积极性。目前多数地方的土地都是小规模分散的兼业化经营，农业缺乏发展后劲。
4、农民利益与社会公共利益的矛盾。随着北京城市建设的发展，居民搬迁、征地补偿等标准偏低，特别是有些还不办理征地手续，只给土地租金，损害当事农民的切身利益。用于城市的垃圾填埋场的污染问题等成为当前社会不稳定因素。山区生态建设对首都环境改善做出了突出贡献，但现在补偿机制只能够补偿部分成本，但不能实现生态效益的补偿。
5、经济发展需求与资源环境约束的矛盾。北京市水资源、耕地资源紧缺，生态环境建设的任务很重，特别是规划的生态涵养发展区，挤压了经济发展的空间，距建立生态友好型产业还有很大差距。
北京的实践说明，推进城乡一体化的实质是要在农村城市化进程中城乡间、工农间利益关系的重大调整，因此推进城乡一体化的发展进程最终取决于影响上述利益关系调整的根本政策的改革。
