内容提要：近年来城市化进程加快使得数以万计的城郊村变为无地村再进入城市版图成为“城中村”。这些村都有一定数量的集体财产，但由于历史原因产权关系是模糊的，由此引起的权益纠纷和争端逐步凸现和加剧，需要在“农转非、村改居”之前通过产权制度和政企关系改革来保持经济发展、社会稳定和基层政权巩固。这是当前城郊地区“三农”问题的一个焦点。改制的关键是要用正确的理论指导来解决产权主体与产权客体关系的清晰化，改制的成败又取决于外部环境和内部条件所综合形成的各种力量对比结果，要根据群众承受力来制定股权配置的分步推进举措，并且把社会保障放在首位来建立法人治理结构。改制的同时要同步依法推进政企关系改革。

一件躲不开、拖不得、事关经济、社会、基层政权巩固的大事。
    近年来，各地城市化进程明显加快。城市建设需要征地使得部分农户变为无地农民，全国每年数以百万户计；每年有数万个城郊村变为无地村进入城市管理系列，实行“农转非、村改居”。据民政部基层政权和社区建设司提供的数据：从上世纪末至今，全国已从１１０万个村减为不足６０万个村。当前，征地矛盾由于中央的重视和干预己稍有缓解，而“农转非、村改居”过程中集体资产产权关系和政企关系所体现的利益矛盾和冲突逐步凸现，并成为城郊地区“三农”问题的一个焦点。城郊的农村经济都有一定数量的集体财产，有的利用改革开放后中央给的好政策组建了经济实体努力经营而得到可观的增值，现在城市化了，失地农民将转变为开放的城市社区居委会的居民而自谋生计、各奔东西，唯一可以依托的是集体资产，其归属不仅成了村民放不下、忘不了的心病，而且由于产权主体的不明晰、不到位，正在成为各方觊觎、各方争夺的目标，由此引起的权益纠纷和争端，不仅已经影响到经济秩序和社会发展的稳定，而且正在影响着基层政权的建设和巩固。各地的地方政府在处理上述矛盾和冲突时，所采取的举措五花八门，不仅争论频频，有的难以自圆其说，有的难以为群众所接受。究其原因，除了缺乏全国性的制度安排以外，理论的探索和指导的滞后也密切相关。本文根据近年来对全国一批城郊地区的调查，试图做初步的理论探索。
    历史成因是失地、产权糢糊化和政社合一的制度。
  这里所议的“城中村”是指：原来的城郊村被征完土地以后又因为行政区划的变动而处在城区的版图内的村级组织，有的村全部村民已经农转非，村级组织也已经改为居民委员会，但从管理模式到干群理念都还保留着较重的农村色彩，地方政府还是以“村”的模式管理城市社区居委会。“城中村”暴露的矛盾和冲突千姿百态，在城郊多数的无地村中也不同程度地存在着，近期诱发的导火线也五花八门，但归根结底由于三条历史成因：一是成建制地丧失了土地。我国宪法总纲第十条在规定农村和郊区的土地归集体所有的同时，也规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。改革开放前的城市发展和建设都较缓慢，国家应城市建设而对郊区农民的征地数量和速度上也较缓慢。近几年来，城市建设显著加快，城市版图的扩展导致地方政府大批征用郊区农民土地，使得一批城郊村的土地成建制的全部被征用。城郊村演变为“城中村”，也使得的这部分农民打破了传统的生产和生活方式，集体资产成为唯一的依托：二是集体资产产权关系模糊化。历史上我们通过高级合作化尤其是人民公社化，把本来是清晰的集体资产产权关系模糊化了，村级集体资产“人人有份，实际上人人没有份，谁也不清楚自己在集体资产中占多少份”；三是政社合一的制度改革滞后。历史上实行的政社合一的人民公社制度虽然在改革开放以后取消了，但是，政社合一、行政干预经济的做法和运行机制在城郊农村实际上没有多少变化。