城乡统筹发展与法制建设论坛演讲稿

城乡统筹下“城中村”的司法空间和法制建设重点

中国城郊经济研究会会长 包永江

前言：这几年，“城中村”问题逐步引起了重视。北京、天津等一些城市的城市规划中列入落“城中村”的改造任务。但是，目前大多数对“城中村”改造任务的认识还只停留在她的村容村貌的改造方面以及由此引起的一些问题的解决，如：环境的脏乱差、私盖乱建、拆迁补偿等，这是不全面的，甚至还没有涉及到它内在的一些带有根本的制度建设问题。本文根据作者近年来对全国各地一些“城中村”的实案调查，结合本次论坛的主题，拟从政治经济学和法学角度出发，谈一谈对“城中村”也包括近郊的城郊村当前存在问题的内涵、未来法制建设重点和律师的司法工作空间。

一、“城中村”在经济社会、行政、资源、文化等方面的基本特征。

1,依靠区位优势、拥有较丰富集体资产的殷实经济群体。

与那些一穷二白的农村不同，城中村（从城郊村演变而来）由于有优越的地理位置，利用级差地租的规律来依托城市、发展经济，都有一些家底。改革开放初期大力发展乡镇企业，后来由于出现了机制性弊端滑坡，有些地方卖掉了集体企业伤元气，但仍然有可观的集体资财和实力。一些发达地区的城中村不仅有工业、有外向型企业，而且也有服务业，他们所创造的GDP不是一个小数。所以对待城中村要有一个发展生产力的观点。

可惜，这批资产和生产力目前处在自流状态，政策上法律上无所遵循。

2,拥有可直接用于城建的宅基地资源成为独特的优势和隐患。

在进入城市版图前，这些村都经过多次的土地征用，现有的耕地资源已经不多了，但还有相当可观按宪法规定农民所有的宅基地，根据国研中心农村部崔晓利研究员的估算，全国城中村拥有的宅基地约5000万亩左右。

在全国必保十八亿亩耕地红线衬托下，这批资源太值得各方觊觎了。

3, 从人民公社沿袭下来的党政不分、政企合一旧体制依然坚固。

改革开放以后，人民公社的体制被明令取消。但是，除了改革开放初期推进了土地的承包经营以外，在党政关系、政企关系方面，旧体制几乎没有被触动。党支部、村委会、董事会仍然是一套人马。对它的历史评价是利弊各半的：没有这套体制下一批老村干部的艰苦创业，城中村的集体经济之花不可能开的现在这样灿烂，但是有了它，许多祸害从此而生。

4,在各种经济成份中，集体资产的产权关系模糊是其独有的特点。

集体经济说起来是“人人都有份”， 实际上是人人都没份，人人都说不清楚自己在集体集体资产中占有多大的份，这就是集体经济机制性衰退的源泉。进入本世纪以来，由于经济在发展、集体资产在增值，这种机制性弊端的危害有变本加厉、导致生死存亡之势。

5, 意识形态领域的重灾区---各种糟粕的迭聚。

在沿袭了农村固有的封闭、愚昧、落后的素质基础上，城中村又广纳来自城乡甚至境外各种思想辐射，是一个集各种糟粕的重灾区。历史上遗留下来的封建迷信、宗族宗派、自私自利的思想，人民公社一大二公、均平分配、甚至共“产”的的思想，文革极左时期那些揭竿造反逞雄、抄家致富、无限上纲、功利主义思想，长期在这里汇聚甚至主导行动，而我们用正确的思想去清扫、去占领意识形态领域所做的工作甚少并且收效甚微。

二、繁重而迫在眉睫的法制建设任务。

法制建设作为一项上层建筑，是为国家的经济基础和上层建筑服务的，是为发展生产力和完善生产关系服务的。建国以来，长期的城乡分隔二元结构也表现在农村的法制建设严重滞后，城中村由于城市版图的扩展而进入城市范围，这种滞后所面临的各方面的矛盾和冲突尤为明显。“城中村”顾名思义是进入大城市的农村，但是当前最为迫切的应该是把这批村纳入法制建设的轨道并加以完善。

1,用法制维护其生存权、发展权，使之和平、和谐、幸福地进入城市。

城市经济学对城市的定义是：非农生产力的空间组织形式。而农村则是从事农业生产的劳动者聚居的社区组织。城市里没有农业因而也就没有农村，现在相当普遍地存在一种观念，即：城中村是一种行将消亡到社区组织，在进入城市版图以后将逐步被改造成为居民委员会。这种看法是片面的。城中村从城郊村发展而来，历史上曾经辉煌，为国家的发展有不小的贡献，当前也有一定的经济力量即集体经济。据上海的嘉定区统计，六分之一的ＧＤＰ是由集体经济创造的。根据深圳有关方面的反应，过半数以上的农民工是居住在城中村提供的村居民房内。现在这批城中村的要害就是在于未来的发展前途没有保证、没有制度规范。因此，人心思散。事件层出不穷。许多地方甚至对这一股经济力量视而不见，其政策待遇、社会地位甚至不如民营经济、个体经济。在没有对其生存权、发展权给予法律保证的前提下来讨论城中村的消亡，他的资源和财产的转移，只能会留下无穷的隐患和社会动荡。

2,用法制维护“村改居”土地资源调整中的权益并协调整政府关系。

我国宪法总纲第十条规定了城市和农村土地所有权的不同归属，没有明确的规定当同一块土地由农村进入到城市版图以后，如何实现所有权归属的合法转移以及其中的利益分配关系调整的准则。尽管也规定了国家出于公共利益的需要可以对农村土地实行征用，但进入市场经济以来，城市土地的利用并不完全全部都出于公共利益，有的是商业利益而且对公共利益的司法解释目前也不完整，于是当“城中村”进入城市以后，尽管耕地已经不多，但尚有一批宅基地和农村的公共用地，据有关方面估计仅城中村全国拥有的宅基地就在五千万亩左右。在中央明确十八亿亩耕地的红线不准突破的情况下，城市建设部门必然会把注意力集中到这批宝贵的土地资源上来，力图尽快地、廉价的实质转变为国有土地，在缺乏明确的法律规范情况下，这个转变在各地往往成为城中村与政府之间利益冲突导火线。政府和村两个方面都有不同的利益期待，也都有不同的实现利益追求的行为手段，从而经常围绕着土地的变性形成利益博奕，甚至爆发群体性事件，偏离法律指导的非理性行为和客观上缺乏具体的法律规范并存。整体而言，在这场土地变性的利益调整中，城中村一方是弱势群体，表现为政府以过低的土地补偿标准与城中村进行不公平的交换，在谈判不成的情况下甚至出现“暴力行政”，也有其个别的（如北京的大望京村）一夜暴富，境外的媒体评论是都偏离了法律规范。

3,依法来推进和规范不同组织的制度建设并使之协调和链接。

每个城中村都会有三种不同的组织：经济组织（企业）、行政组织（村委会）、党组织。前两种组织覆盖着全体村民，党组织覆盖着全体党员。理论上的关系是党组织领导的村委会，村委会领导和管理着经济。三种组织都有自身的制度建设任务，需要推进现代企业制度建设、群众自治制度建设和党建制度建设，三方面都严重的滞后，并且相互之间经常存在难以克服的矛盾和冲突。经济组织要求“产权明晰、职责明确、决策科学、管理民主”，在政企合一的情况下，往往行政班子说了算。村委会是自治组织有一整套自治的行为规范，但多年沿袭下来的人民公社的一套管理制度至今影响很大。更为严重的是不同的制度建设会有不同的行为规范和评价，对自身的成员从产生到管理都有自身的一整套要求，而一个人可能同时在不同的组织有不同的身份从而又有不同的行为规范，这样同样一个行为在这个制度建设中是科学合理的，而在另一个制度建设中可能就是不合理、错误甚至大逆不道的。这样，不同的制度就没办法实行协调无误的链结。例如，村委会的成员要求直接选举产生，并且只要达到一定的票数就可以罢免，而企业的负责人可能是董事会任命如果监事会没有提出充分的根据和劣绩就不能随意撤换。村委会组织法规定重大事件要全员公决，而企业负责人在瞬息万变的市场经济大海中理所当然应该拥有经营决策权。村长是村民选举出来为实现群众自治的公仆，只能领取菲薄的生活津贴，而企业的经营班子则理直气壮地根据按劳分配的原则自身贡献大小而获得应有的报酬，贡献越大报酬越丰厚。企业经营管理班子有责任和有权利对企业员工实行科学管理并且对于违反企业利益的错误行为的给以必要的惩处直到开除，而村民自治组织规定村民不管采用什么办法的串联只要能够纠集到五分之二的票数就可以对村委会成员实行罢免。按照村委会组织法的规定，党支部要领导村委会，但有些地方在直接选举中只要选举出来的村长是党员就可以顺理成章地当上村支部书记而出现组织程序的颠倒。这种不同组织制度建设中矛盾冲突和长期以来形成的畸形的链接造成了两方面的恶果：一方面，任何一个村民只要他有办法通过选举（不管采取什么合法或不合法的手段）当上村委会领导成员，他就同时获得了经济组织的经营管理权进而控制了对集体财产使用和处置权，从而可以以权谋财、以财牟利。另一方面的恶果是：同是一个人、同是一种行为，用这种制度下的这种身份来衡量是完全正确的、应该的，还有另外一个制度下的另种身份来衡量就变成了不正确的错误的。这就造成很大混乱，甚至于可以被人利用来蛊惑群众、制造事端、甚至挑起群体性事件和冲突。解决这些问题的关键是要用法律为准绳来推进这些不同制度的建设和有效链接。

4,用尊法守法执法的观念改造从村干部到村民的思维方式和行为方式。

这是一项更为艰巨、需要花费一代人的努力才可能做到的事。包括村中村在内的农村成员缺乏法律意识的普遍程度使人吃惊。例如，男女平等是载入宪法的，男女同工同酬是宣传了几十年的根本理念。但是，作为合作社成员的女村民尽管和男人一样在村里种地做工，在领到报酬的同时为集体做了积累。但是，相当大部分的城中村在福利分房过程中不给女村民分房，理由是早晚要出嫁走人，有的还把这一条不成文法作为群众自治的决议。又例如，集体财产不可侵犯，违反了是要犯罪的。相当一些村堂而皇之地村私分集体资产而瞒上不瞒下。再例如，贿选是犯法的，但相当一些村一些不良份子公开贿选或以从１包中华烟到五百块钱不等的价格公开收买选票并且得心应手。更使我茫然地是，在我看到调查到的一个富裕的城中村，尽管绝大多数村民在村办企业工作享受优厚的报酬，主要村干部的业绩也是公认的，但是，当一个刑满释放分子为了多圈谋财目的公开叫嚣：“村里给你们每人每天一百元工资，谁愿意跟着我到市政府去请愿罢免村长的，我给二百元一天的辛苦费，汽车接送、中午管饭”，居然有四五百名村民跟着去捣乱。破坏生产是犯法的，但是一小伙实际上只有四个人的犯罪团伙决定破坏生产，只是派了两个人晚上在居住区敲着脸盆吆喝：“明天谁也不准到厂子上班，谁上班就揍谁！”结果，第二天几十个企业、二千多个村民全部停工停产，两周时间集体损失一千多万元！因此，从根本上让法律的观念来主宰城中村成员的思维和行为，是一个百年大计。

三、近年来围绕着权力、资产而博奕的群体性事件剖析。

改革开放以来，在一些比较富裕的城郊村和城中村，围绕着政治经济权利而铺开的各派利益集团之间的博奕从未中断，近年来有变本加剧之势，内部的原因是集体资产历史上的产权关系不明晰和政企合一的运转方式，外部原因则是城中村划入城市版图意味着即将实现“村”改“居”而走向消亡，意味着再不下手就没有机会了。大江南北我走访过近二十个城市的城郊地区，几乎所在都有。最早是秦皇岛市的邵岭村，河北省石家庄市号称“四大天尊”的四大强村中的三个村由于在位和在野势力为争取资产控制权的争夺不易打尽内耗而滑坡；九十年代河南新乡城关村三名劳教释放份子率众闹事要求分走集体资产得呈闹得鸡犬不宁；近年来山东淄博的东源村、天津西青区的王顶提村、王稳庄村又相继搞乱，有的形成恶性事故。一些基层当局怕“家丑外扬”往往层层封锁消息。这些案件具有惊人的相似性，往往都具有令人触目惊心的一些特征：

1,有组织、有预谋、并且精心策划把自己包装成“弱势群体”，

2,都提出冠冕堂皇的“明晰产权（实际上就是把资产分光）”的口号；

3,都由一些被蛊惑的老弱妇孺打前阵冲在第一线而一些甚至有前科的不良分子作为智多星在幕后组成影子内阁；

4,都打着“反腐倡廉”的大旗、手持村委会组织法中关于五分之二群众签名即可启动罢免程序的条款通过捏造事实罗织罪状把矛头指向当政的村委会领导班子；

5,都利用制度建设的欠缺通过混淆不同制度下的不同身份用“有中生有”的手法千方百计抹黑他们的打击目标；

6,在蛊惑和煽动群众方面具有重大的许愿又有眼前的利益并且不惜投入重金；

7,甚至还都有一套安全退却的策略。

进一步的分析可以使我们发现：⑴闹事者他们不是前一时期舆论宣传中所提到的“弱势群体”。⑵他们不是为了维护自身合法权利，而是企图冒险攫取非法权利或者说是“抢权抢利”。⑶闹事者锋芒所向要打倒的村官都不是贪官村霸，据说真是贪官反而难以闹事。⑷上述闹事的村，基本上没有收入差距扩大化和两极分化，尤其不能说是事件的成因。⑸这里不是“天生合理的群众运动”，相反，群众在这里被运动、被利诱、被裹挟、被煽动、被威慑。⑹各地闹事个案的成功秘诀在于巧妙地利用我们给与的理论宣传、政策导向和法律规范，形成了具有特色的闹事者的六步曲（组织队伍、攻击和抹黑干部、操纵选举或破坏选举、抢班夺权、延伸抢夺财权、瓜分资产自肥）！

相比而言，一些地方，当局者处理这些矛盾和事件时却往往表现得苍白无力，甚至面对问题和矛盾躲着走。他们分不清什么是弱势群体、什么是各派力量的博奕，甚至是非不清，不作为或甚至瞎作为，使得从政府的公信力到集体经济都遭受巨大损失，归根结底还是由于法制建设的欠缺。

四、在统筹城乡发展中多层次的推进法制建设。

1,政府决策层次。

政府不仅要依法加强对城中村及其转型进程的领导，而且要根据城中村自身的特点对目前法制建设中存在的欠缺不足之处通过立法机构给予完善。应该指出：不论是政府对城中村的领导，还是城中村自身的群众自治，都只能限制在法制建设的范围以内，更不能是法律不顾。

2,经济社会发展层次。

城中村向城市经济转型，关键在于发展。城中村都具有一定的经济实力和经济组织，原来在农村经济的范畴内，依照农村发展的有关法规范围内实现他的经济社会发展，现在需要依照城市经济的有关法律法规，存在着众多不适应指出需要调整，不仅要调整城中村的经济社会发展，而且要从实际出发，完善城市范围内的有关经济社会发展的法制建设。

3,生态环境建设层次。

城市和农村对生态环境建设有不同要求，城中村作为农村经济的一部分,他的环境建设在农村中处在先进行列，但进入城市版图，按照城市生态环境建设的要求来衡量，就往往得到了“张、乱、差”的评语，是不足为奇的。但是要按照城市建设的要求搞好生态环境建设，必须强化法制管理。

4,稳定和改善民生层次。

城中村的村民随着进入城市而逐步改变为市民，并不是朝夕即可完成的。摆在面前的，不仅要继续改善民生，而且需要按照城市的发展的要求按照市民的要求来安排民生的改善。尤其是要通过法律的保障防止部分村民因为对进入城市经济社会发展的不适应而影响民生的稳定和改善。

五、城郊地区在城乡统筹发展中存在着辽阔的司法工作空间。

大中城市的城郊地区经济社会发展中处在全国农村地区的前列，是最有希望和最具备条件按照城乡一体化的发展方针实现城乡统筹发展的。城乡统筹发展的核心是按照胡惊涛总书记在党的第十六届四中全会上提出的要求：城市支持农村、工业反哺农业。五年来，城郊地区处在实现这一伟大的战略转变进程中，刚刚开始，尤其是如何加强法制建设、推进司法工作方面，尚处在探索的阶段。我个人认为，至少在下列八个方面有待加强司法工作的介入，同时也意味着为律师的实务提供辽阔的工作空间和机遇：

1,服务科学决策;2,推进制度建设;3,协调利益矛盾冲突;4,维护民生利益;5,促进要素倾斜和流动;6,提高农村文明;7,加强可持续发展和资源保护程度;8,强化社会和谐稳定。