北京市统筹城乡发展加快率先形成城乡一体化新格局

建设情况介绍

北京市委农工委副书记、市新农村建设办公室副主任高华

（2010年9月4日）

各位领导、各位专家学者、女士们、先生们：

    大家好！

我今天很高兴参加这个会议，并代表北京市农委就北京市近年来统筹城乡发展，加快北京率先形成城乡一体化新格局建设的一些情况向各位作以简要介绍。

一、北京市基本概况

北京市面积1.64万平方公里，其中郊区面积1.53万平方公里，占全市面积的93％；山区面积1.04万平方公里，占全市的62％。截止到2009年底，全市耕地面积347.5万亩，其中基本农田280万亩。京郊包括3个近郊区的农村地区、8个远郊区、2个远郊县，共142个镇、40个乡、3950个行政村。2009年，乡镇及行政村人口572.5万人，其中户籍人口362.9万人，外来人口209.6万人；本事户籍农业人口273.9万人。

2009年，全市一产增加值完成118.3亿元，增长4.6%；农民人均纯收入达到11986元，增长13.4%；农村固定资产投资完成480.2亿元，增长63.5%。

二、北京市统筹城乡一体化发展的主要做法和成效

近年来，我们北京市按照党中央、国务院的要求，在市委、市政府坚强领导下，深入贯彻落实科学发展观，不断深化城乡统筹方略，不断建立“以工促农、以城带乡”长效机制，不断完善强农惠农政策体系，城乡一体化发展格局加快形成，推动农业发生了功能性变化、农民发生了观念性变化、农村发生了由表及里的变化、体制发生了融合性变化，为首都经济社会又好又快发展作出了重要贡献。

1、全面探索和实践都市型现代农业的实现载体，都市型现代农业产业体系基本确立。近年来，我们对都市型现代农业进行了全面探索和实践。大力开发农业的生产功能，发展籽种农业；大力开发农业的生态功能，发展循环农业；大力开发农业的生活功能，发展休闲农业；大力开发农业的示范功能，发展科技农业。2009年种业收入12.8亿元，比2005年增长了1.16倍；设施农业产值33.9亿元，比2005年增长了81.9％；实际经营的农业观光园从2005年的617个增加到1294个；农业科技进步贡献率从64％提高到69％。第一产业增加值由88.8亿元增长到118.3亿元，年均实际增长1.6％。

农产品加工业延长了农业产业链，乡村旅游的发展促进了一二三产业的融合。大力发展农产品加工业，规模以上农产品加工企业达到502家，产值达到600亿元，比2005年增长了59%。市级以上农业龙头企业达到105家。乡村旅游年接待游客2990万人次，总收入实现21.3亿元，比2005年分别增长1倍和1.03倍。

2、大力加强农村基础设施建设，农村生产生活条件全面改善。自开展新农村建设以来，北京市累计投资近200多亿元，全面推进新农村街坊路、安全饮水、污水处理、户厕改造、垃圾处理等“五项基础设施”建设和让农村亮起来、让农民暖起来、让农业循环起来等“三起来”工程建设。到目前，累计硬化街坊路7600万平方米；改造老化供水管网9000余公里，全面解决农村安全饮水问题；建设污水处理设施600余处，改造户厕70余万座；农村普遍安装太阳能路灯、节能灯；铺设卫生节能吊炕38万多个；实施大中型沼气和秸秆气化工程266个，农村面貌发生显著变化。投入6.94亿元，1.35万户、3.4万农民搬出泥石流易发区、生存条件恶劣地区，山区农民的生存条件得到改善。“村村通公交”、“村村通光纤网络”基本实现，以轨道交通为重点的“大交通”、山区环线网络加快建设，农村生活条件明显改善。

全面加强生态建设，实施京津风沙源治理等重大工程，累计造林营林501万亩、人工种草34万亩、水源和节水工程4742处、小流域综合治理1760平方公里，全市林木绿化率达到52.6%、森林覆盖率达到36.7%，分别比2005年提高2.1和1.2个百分点。农村环境整治与生态创建取得重大成效，环境优美乡镇累计达到117个、生态村956个，密云、延庆两县成功创建为国家生态县。

3、率先推进城乡公共服务均等化，长期滞后的农村社会事业得到了显著改观。建立城乡一体的就业失业管理制度，累计35万名农村劳动力实现转移就业。新型农村合作医疗制度全面建立，人均筹资标准达到520元，农民参合率由2005年的80.31%提高到目前的96.74%。城乡居民养老保险制度实现并轨，农村养老保险覆盖率由2005年的25.1%提高到90%。远郊区农村低保标准逐步从2005年的年人均收入1580元调整为目前的2520元，近郊区实现城乡并轨。居民丧葬补贴等实现城乡统一。

农村免费义务教育全面落实，城乡教育资源互动不断加强，农村教育设施明显改善，教学水平不断提高。三级卫生服务网络逐步健全，农村医疗卫生人才队伍建设显著加强。“村村通邮”、“村村通有线电视”、“村村配置全民健身设施”基本实现。文化信息共享工程基层服务点实现全覆盖。

4、不断深化农村改革，农民权益最大程度地得到保障。适应城市化、市场化快速发展要求，全面推进农村各项改革，增强“三农”发展的内生动力与活力。加强农户土地承包经营权确权工作，建成运行农地流转信息平台，初步形成了农村土地承包、流转及调解仲裁体系。乡村集体经济产权制度改革大力推进，近900个单位完成改革。集体林权制度改革全面推开。全市工商登记注册的农民专业合作社达3983个，覆盖三分之二以上的一产农户。农村金融制度改革多点开花，形成了农业贷款、农业投资、农业担保、农业投资基金、农村信用建设、农业保险、农村金融综合改革试验区等构成的“七农”现代金融服务平台。农村综合改革逐步深化。

5、不断拓宽农民就业渠道，农民收入实现持续增加。农民人均纯收入从2005年的7860元增加到2009年的11986元，年均增长9.2%，实现了持续快速增长。城乡居民收入差距拉大态势初步得到遏止，比例由2005年的2.25：1缩小到2.23：1。农民收入结构显著变化，工资性收入保持主体地位，比例在60%以上；财产性收入呈现加速增长势头，比例由2005年的7.85%提高到11.7%；转移性收入高速增长，比例由2005年的6.46%提高到13.27%。农村消费结构快速升级，医疗保健、现代家庭设备、教育文化娱乐等消费支出明显增多，小康生活水平显著提升。

6、全面加强基层组织建设，农村基层党组织和广大党员在新农村建设中的战斗堡垒作用和先锋模范作用充分发挥。积极推进农村基层党建工作创新，深入开展保持共产党员先进性教育、学习实践科学发展观、创先争优和“三级联创”活动，大力加强农村基层干部队伍建设，落实党领导的农村民主自治机制，总结推广“八步工作法”、“四议一审”、重大事项“票决制”等经验做法，农村基层民主制度有效落实。大学生“村官”制度全面建立，农村实用人才培养累计超过2.5万人。农村精神文明、民主法制和党风廉政建设不断增强，“寻找最美的乡村”、农民艺术节等系列活动取得良好效果。加强农村社会治安综合治理和公共安全体系建设，确保了农村和谐稳定。

7、不断加强法制建设，统筹城乡发展的法规体系逐步完善。认真贯彻《中华人民共和国城乡规划法》，北京市制定了《北京市城乡规划条例》已由北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议于2009年5月22日通过， 2009年10月1日起施行。同时为加强村庄规划建设管理，市规划委、市住建委、市国土局、市农委联合出台了《北京市村庄规划建设管理指导意见》。为落实国家土地法，北京市出台了《北京市实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、公布了《北京市违反土地管理规定行政责任追究办法》。为规范农村土地流转工作，出台了《关于进一步规范本事农户土地承包经营权流转工作的若干意见》。为统筹城乡居民养老，北京出台了《北京市人民政府关于印发北京市城乡居民养老保险办法的通知》（京政发﹝2008﹞49号），并出台了具体实施细则。北京市制定出台的一系列法规，使统筹城乡一体化工作不断得到规范和保障。

二、北京市统筹城乡一体化发展所取得的基本经验

近年来北京市统筹城乡一体化发展工作取得了巨大成就，从根本上说，是在中央方针指引下，不断解放思想、深化认识、创新举措的结果。最突出的有以下三点：

1、始终坚持城乡一体化发展的战略方向。

北京市委、市政府高度重视“三农”工作，坚持把解决“三农”问题作为全部工作的重中之重，把统筹城乡发展作为建设“三个北京”和世界城市的重大战略任务，置于全局工作的突出位置。

近年来，全面调整工农关系和城乡关系，贯彻以工补农和以城带乡的方针，确立了城乡一体化发展的重大战略思路，提出了率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求。北京市委、市政府主要领导多次深入农村调研，研究解决“三农”发展中的重大问题；北京市委书记刘淇同志明确提出了要重新认识首都的“三农”，奠定了首都统筹城乡发展的理论框架，为解决“三农”问题提供了科学的决策依据。

贯彻落实中央一号文件和十七届三中全会精神，北京市委、市政府出台了一系列强农惠农、促进城乡一体化发展的政策文件。特别是2006年，市委、市政府出台了《关于统筹城乡经济社会发展，推进社会主义新农村建设的意见》；2008年，出台了《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》，形成了较为完备的城乡一体化发展政策体系。

近年来，不断完善公共投入机制，加大对“三农”的支持力度。2009年，市级财政“三农”投入比2005年增长2.54倍，市政府固定资产投资投向郊区的比例保持在50%以上；加大财政转移支付力度，市对区县年让渡财力212亿元。居民养老保险、老年补助等政策基本实现城乡统一，城乡一体化的医疗保障制度正在加快建立，城乡公共服务均等化机制初步形成。实施共同致富行动计划，加快低收入农户增收致富。支持生态涵养区的发展，加大政策倾斜力度，完善生态林补偿机制，实现山区由“靠山吃山”向“养山就业”的转变。扩大政府购买公益就业岗位的范围，建立了6万多农民组成的护林员、水管员、公路养护员队伍，拓展了农民增收来源。

近年来，我市按照城乡一体化发展的战略要求，各项工作扎实推进，城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理“六个一体化”走在了全国的前列。

2、始终坚持保护农民主体利益的政策取向。

近年来，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为“三农”工作的出发点和落脚点，经济上发展农民的物质利益、政治上保障农民的民主权利，使农民实实在在享受到改革发展的成果。

落实党在农村的基本政策，维护农民主体地位。毫不动摇地坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。在家庭承包耕地确权、确利、确股的基础上，按照依法自愿有偿原则，推动土地规范流转，建立了农户土地承包经营权流转价格动态调整机制，全市家庭承包耕地流转面积占确权总面积的46.1%，远远高于全国12%的平均水平。大力支持农民专业合作社发展，提升了农民的组织化程度和统一经营水平。

深化农村改革，确保农民拥有集体资产。按照“资产变股权、农民当股东”的方向，全面加快农村集体经济产权制度改革，通过改革壮大了集体经济，富裕了农民。按照“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标，启动集体林权制度改革，明晰生态公益林产权股本，全面放开商品林经营，更多的农民成为生态林股东。开展农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权等确权登记颁证试点工作。

改善农民生产生活条件，让农民成为建设主体。从京郊农民现实需要出发，持续实施新农村“五项基础设施”、“三起来”工程等一大批惠民项目。在工程实施过程中，把当地农民参与建设作为一项硬任务、硬指标，建立健全参与机制，吸纳更多农民参与建设，增加劳务收入。

提高农民素质，提升农民市场竞争能力。全面加强新型农民培养，提高农民的教育水平和工作技能，增强市场竞争能力。构建城乡一体化的就业创业机制，加大农民转移就业扶持力度，促进更多农民在非农产业就业，获取更多的工资性收入。

统筹解决农民城市化中的利益保障。在城乡结合部重点村城市化以及新城、小城镇发展建设中，充分尊重农民意见，充分考虑农民的“出路”和“退路”，在土地使用、劳动就业、教育医疗、社会保障、基层组织等方面寻求思路创新和实践突破，确保农民利益不受损、就业有保障、增收有途径，实现农民在自己土地上富起来的城市化。

3、始终坚持从实际出发，不断开拓创新。

坚持一切从实际出发，尊重群众首创精神，鼓励试点实验、鼓励创新创造，成为推进新农村建设、加快城乡一体化发展的强大动力。

推进科学决策。探索建立“部门联动、政策集成、资金聚焦、资源整合”的决策和工作推进机制，搭建项目平台和工作平台，有效整合了政府资源，推动了新农村建设。

创新实施机制。每年实施100项左右的新农村建设折子工程，形成由市委督查室、市政府督查室和市新农办组成的联合督查机制，确保了折子任务的顺利完成和新农村建设的扎实推进。

重视产业创新。创造性地发展都市型现代农业，探索了大都市周边农业发展模式，创新了土地资源缺乏条件下提升农业效益、服务城市富裕农民的途径。提出并测算出了大农业的生态服务价值，农林水生态服务价值达到1万亿元，与全市GDP相当，为提高首都北京的城市品质做出巨大贡献，显示了农业在建设生态宜居世界城市中的重要地位和作用。结合北京实际，创造性地探索了沟域经济发展形态，为山区农民增收开辟了新渠道。着眼于提高农业的国际化水平和开放性程度，成功探索了会展农业、循环农业、低碳农业发展模式。

创新农村金融服务。大力推进农村金融服务体系建设，不断创新农村金融服务产品和服务方式，有效缓解了农村经济发展的瓶颈制约。特别是在应对国际金融危机中，探索财政资金与金融资金捆绑使用的办法，有力推进了新农村“五项基础设施”和“三起来”工程建设，实现了全市3900多个村“五年大变样”。

强化规划引导机制。编制实施了都市型现代农业基础设施建设、“五项基础设施”、“三起来”等重大规划和一大批涉农专项规划，促进了各项工作的有序开展。

三、下一步工作思路

即将到来的“十二五”时期，是转变农业农村经济发展方式的重要时期，也是提升新农村建设水平、率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的关键时期。当前，我们面临着难得的发展机遇：北京建设世界城市的战略目标指明了方向；已进入后工业阶段的首都经济为“工业反哺农业、城市支持农村”奠定了坚实的物质基础；市各部门主动支持“三农”和部门联动机制的确立提供了有力的思想保障和制度保障；各区县创造了大量成功范例是未来的实践基础。同时，我们也面临着前所未有的复杂矛盾和挑战：城镇化步伐加快带来了一系列利益关系的重新调整，引发的利益纠纷增多，需要通过更多的创新才能实现农民安居乐业；农业结构调整的任务依然艰巨，都市型现代农业的整体水平有待进一步提高，首都农产品市场的应急保障能力依然脆弱；农村基础设施和公共服务还处于较低水平，城乡差距依然很大；破除城乡二元体制已进入户籍制度、社会管理制度等改革“深水区”，难度越来越大。正确分析形势，顺应发展趋势，紧抓机遇、迎难而上，转变发展方式，创新发展模式，迎接新的挑战。

根据市委、市政府《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》，“十二五”时期，应当是我市城乡经济社会发展一体化新格局基本形成的时期。要始终坚持城乡一体化的发展方向、始终坚持保护农民主体利益、始终坚持改革创新，力争在若干重大问题上取得突破性进展。到2015年，城乡居民收入差距逐步缩小，20％相对低收入农户收入比2008年翻一番；都市型现代农业实现规模化、企业化、标准化发展，一产增加值保持平稳增长，生态服务价值明显增长；全面加快城镇化步伐，突破二元结构的户籍壁垒，加大农转居力度，力争三分之一的农民转为居民，城市化率达到90％；城乡基础设施和公共服务差距明显缩小，城乡就业与社会保障体系全面接轨，城乡社会管理实现无缝对接，城乡一体化发展的体制机制基本建立。

到2020年，城乡居民收入差距明显缩小，农民人均纯收入比2008年翻一番；实现城乡就业、社会保障、社会管理一体化，城乡教育、文化、卫生等基本公共服务均等化；都市型现代农业体系日臻成熟，农村生态质量和人居环境显著改善，和谐村镇建设取得显著成效，城乡经济社会发展一体化新格局率先形成。

“十二五”时期，要坚持突出重点、把握难点、抓住关键点：

1、加快转变农业发展方式，推动产业融合。坚持都市型现代农业发展方向，深入落实“221行动计划”，着眼现代农业六条标准，把首都农业打造成为充分体现人文、科技、绿色特征的低碳产业，成为世界城市的特色产业、首都生态宜居的重要基础、城市高端农产品供应和应急安全的基本保障。

一是完善以设施农业和籽种农业等为重点的产业体系。坚持严格保护基本农田，加大农业结构调整力度，大力发展设施农业和籽种农业，促进产业升级。以“种业之都”为目标，强化科技和资金两个支撑，打造一批拥有自主知识产权和较高市场占有率的企业和品种。着力建设国家农业科技城，巩固和强化我市在农业科技领域的领先地位。

二是启动新一轮“菜篮子”工程。以提高本市菜、肉、蛋、奶等鲜活农产品供应能力和应急保障水平为目标，加快农产品标准化基地建设，培育“安全放心”品牌，提高“菜篮子”产品的自给率。深化区域合作，提高对首都农产品市场的控制力。大力扶持农产品加工龙头企业和农民专业合作社，使之成为保证市场供应、带动农民增收的主力军。

三是以沟域经济为主体发展乡村旅游产业。力争到2015年，初步建成30余条生态良好、内容多样、产业融合、特色鲜明、具有一定规模的沟域，使沟域经济成为山区发展的主导产业。

２、加快推进城镇化，改善城乡面貌。坚持“三个一批”的思路，通过加快城市化进程吸纳一批、农村城镇化聚集一批、新型农村社区建设提升一批，拓宽农村城镇化渠道，加快构建以中心城—新城—小城镇—新型农村社区为节点的现代城镇体系。

一是推进城乡结合部改革发展。抓好50个重点村的城市化工程，全面完成城乡结合部建设任务。加快推进新城建设，基本形成城市体系。统筹解决好农民上楼、就业、社保和集体资产管理等涉农问题，实现农民富起来的城市化。

二是推进小城镇建设。按照基本建成重点小城镇的目标，加快推进主要市政道路、集中供水、污水处理、电力、通讯等基础设施建设和公共设施建设，确保重点小城镇都拥有适度规模的产业集中发展用地，培育壮大特色主导产业。

三是推进新型农村社区建设。按照城市基础设施和公共服务的标准，“十二五”期间，实现新型农村社区规划全覆盖，全面启动新型农村社区建设，提高农村城镇化水平。加强保留村落的保护、建设与功能开发。强化土地的集约节约利用。

３、加快破除城乡二元体制，发展农民利益。立足于让农民共享改革发展成果，进一步破除城乡二元的体制机制和政策，逐步建立城乡一体的公共服务新机制，促进社会公平正义。

一是推动城乡基本公共服务均等化。推动城乡教育均衡发展，改善农村幼儿园办学条件，加快推进农村中、高等职业教育免费进程。推进城乡医疗卫生服务体系建设。加强农村文化建设，提升农村文化软实力。发展农村体育事业，提高城乡居民体质。

二是推动城乡就业和社会保障一体化。完善城乡促进就业政策体系，加强素质教育和技能培训，促进农民转移就业。以“人人享有社会保障”为目标，推动社会保障从“制度全覆盖”向“人群全覆盖”转变。健全完善城乡一体化的养老保险政策，构建城乡一体化的社会化养老服务体系。建立城乡一体化的基本医疗保险制度。建立城乡一体化的失业保险、工伤、生育保险制度。健全城乡低收入家庭专项救助制度。

三是使农民成为拥有集体资产的市民。稳步开展农户承包地流转，全面推进集体土地所有权、集体建设用地、农民宅基地确权登记等工作，探索建立城乡统一的建设用地市场。加快集体经济产权制度改革，2015年以前基本完成。加快发展农民专业合作社。全面完成集体林权制度改革。全面推进农村综合改革。深化户籍制度改革，促进符合条件的农业转移人口在小城镇落户并享有与城镇居民同等的权益。

４、加强组织领导，提供坚强保障。深入开展农村党的建设“三级联创”和创先争优活动，探索构建符合新型农村社区布局的基层组织体系，加强村党组织负责人队伍建设。坚持以农村基层党内民主引领人民民主，完善和落实党领导的农村民主自治机制。探索建立城乡一体的新型农村社区管理体制。加快乡镇机构改革。加强农村民主法制和党风廉政建设。推进农村精神文明建设。加强农村社会治安综合治理，提高公共安全水平，维护农村社会和谐稳定。制定工作方案，大力推动社会力量参与新农村建设。

各位领导、专家学者，北京虽在统筹城乡一体化建设方面已经起步，也取得了一定成效。但与一些兄弟省市相比还存在一定差距，我们要继续不断向各省市学习。北京是全国的首都，北京的发展离不开全国的支持，在此我诚恳邀请各位领导专家学者多到北京指导工作，为北京城乡统筹发展献计献策，共同推进北京市城乡一体化发展。

谢谢！