城郊农村社会保障现状、问题及对策

金黎明

    "三农"问题是制约我国农村现代化和国民经济协调发展的重要因素之一。作为沿海发达地区的浙江农村，尽管城乡一体化进程比较迅速，但目前阶段，农村的经济和社会发展水平仍然与城镇有着较大的差异，尤其是农村的社会保障发展滞后，一定程度上影响了农村的改革、稳定和发展。为深入了解农村现阶段社会保障的现状和问颖，笔者利用担任农村指导员的机会，通查阅有关文件和所驻村档案资料、召开座谈会、上门走访等形式，进行了专疑调研。现将调研情况综合如下:
    --、当前城郊农村社会保障的现状
    笔者所驻余姚市东北街道五星村是典型的城郊农村。该村地处余姚市城区北郊，其约一半区域位于余姚市城区78·8Skmz规划区之内。2003年底止全村人口4483人，耕地面积2978亩，村民人均年收入7528元，2003年村集体可用资金152万元。辖区内注册的个体和私营企业122家。
    目前余姚市农村所实施的社会保障办法有以下几种:
     1、被征地人员养老保障。根据余姚市政府2003年4月制定的被征地人员养老保障办法，对被征地后人均土地不足0·2亩的农户(或整村儿由政府人均补贴6000元、村集体根据经济能力给予一定补贴后，参加被征地人员养老保障。男60周岁女50周岁以下的也可参加城镇职工养老保险或 "两低"办法。目前被征地人员养老保障参保办法是:一次性交足2万，2·5万或3万元(男满60周岁，女满55周岁以上人员随年龄增加作相应扣减儿到龄后(男满60周岁，女满55周岁)可每月领取200元，250元或300元的养老金。五星村的参保方案正在实施过程中(共申村集体人均补贴7000元)，预计2004年11月底前可以办妥手续。考虑到该村集体经济的支付能力，第一步先将符合条件的已到龄人员参保，预计符合条件的参保人员为60人左右。今后采取分批参保和即征即保的办法，解决所有失地人员的养老保险问题。
    被征地人员养老保障办法的实施，基木上解决了被征地农民老有所养的问题，消除了被征地农民的后顾之忧，有利于今后城乡一体化进程申难以回避的土地征用工作的开展。
    2、个体和私营企业职工的养老保险和工伤保险。余姚市从1998年10月起将城镇职工养老保险和工伤保险的覆盖面由国有集体企业廷伸至个体私营企业，2003年1月又针对低收入群体制定了"低门槛进入，低标准享受"办法(即《两低"办法)。据对五星村辖区内的个体和私营企业的统计，目前上报的劳动关系相对固定的职工总数337人，已参加养老和工伤保险233人。此外，尚有部分在村外经商或打工的人员参加了养老和工伤保险。
    目前个体和私营企业职工参加医疗和失业保险的较少。养老和工伤保险覆盖至个体和私营企业，在解决这一群体人员养老的同时，比较好地解决了农民因工伤致贫的问题，较好地保障了农民工的权益。由于城效的区位优势决定了离土务工者众多，这类保障对城效农村的意义较大。
    3、农村最低生活保障。余姚市从2001年10月开始将最低生活保障制度由城镇扩大至农村，对因年老、因病因残等造成生活困难、实际收入低于农村最低生活保障线的农户，由民政部门按月发放每人80元、100元或120元不等的生活费，同时对特别困难者实施零星救济。2003年底五星村共有47户计86人享受"低保"待遇，民政部门全年共发放低保金9·3万元，发放零星救济8000元。
    农村 "低保"制度解决了农村最困难群众的温饱问题，体现了党和政府的关怀，是一种行之有效的社会保障、救济制度。
    4、农村新型合作医疗制度 。余姚市于2003年9月出台农村新型合作医疗制度。经费由国家、集体个人共同筹集 (宁波市、余姚市、街道三级财政出资50元/人，村集体出资15元/人，个人出资15元/人)。村民以户为单位参加，资金以村为单位筹集(参加村的村民参加率不得低于80%)。参加者因病住院治疗时，起报线(如一级医院为 1000元)以上部分医药费分段按一定比例(如起报线至3000元部分为20%)分级报销，最高报销额为20000元/人·年度;癌疵等五类特殊疾病的门诊费用1000元以上部分按30%报销，最高报销额度为30000元/人·年度。此外，一次性住院费用在50000元以上的特别困难的人员，还可给予20000元以下的救助。
    五星村于2003年底前办完相关手续(村集体出资25元/人，村民个人出资5元/人，"低保户"和 "五保户"全部由村集体文付)，村民于2004年1月开始享受新型合作医疗保障。1一7月份共有54人次报销医疗费，合计金额92287元。 农村新型合作医疗是一种大病医疗保险，是对身患严重疾病或遭受较大身体伤害人员的有效救助，在一定程度上可以减少农村因病致贪现象的发生。由于有政府财政和村集体的有力支撑，是一种很有生命力的农村社会保障制度。
    5、村级集体保障。村级集体保障的最早形式是 "五保户"制度，即对无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人和未成年人由村集体提供吃、穿、住、医、葬五方面的生活照顾和物质帮助。实行农村最低生活保障制度后，部分 "五保户"实际上已经纳入 "低保"范畴，但仍有部分"五保户"由村集体供养。2003年五星村入住敬老院的《五保户"5人，支付生活费2100元/人·年;未入住敬老院的"五保户"6人，全年文付生活费3300元;全年支付 "五保户"医疗费1·3万元。
    村级集体保障的第二种形式是村集体的各类困难补助。2003年五星村为木村4名贪困在校大学生发放助学补助1·6万元，为10名重病患者发放医疗补助共2万元，为40名生活困难村民发放困难补助共8000元。由于这类补助无制度保证，且与村级集体经济的好坏直接相关，往往只有经济强村或城郊村才有条件实施。
    总之，目前在余姚市城郊农村所实施的上述社会保障办法，较好地为农村的困难群体提供了一定程度的保障，初步形成了多方位、多层次的城郊农村社会保障体系，为城郊农村的改革、稳定和发展发挥了积极作用。
    二、存在问题
    1、保障程度偏低。由于农村社会保障涉及面广，所需资金大，所以目前的保障范围有限，保障水准偏低。比如目前的农村新型合作医疗办法，大病住院患者报销比例比较低，门诊病人的报销范围为恶性肿瘤等五类，范围比较狭。笔者在调查中了解到，农村因门诊五类病人之外的慢性病致贪的情况很多。如五星村翁某，自己身患较严重的气管炎和肝病，妻子患糖尿病，双双失去劳动能力，每月需买药至少300元，但按现行合作医疗制度不在报销之列，全家4人只有女儿打工的每月600元左右的收入，生活陷入困境。又如农村最低生活保障制度，由于城郊农村的生活费用与城镇接近，而保障水准与城镇差距较大，(比如目前余姚市城镇最低生活保障线为zso元，人·月，而农村为lzs元，人·月)，尚不能完全解决城郊农村贪困人口的生活问趣。
    2、存在保障漏洞。由于各种保障办法运行时间不长，有的还刚刚开始，所以存在不少漏洞。比如正在实施申的《被征地人员养老保障办法"，把不是因为征地而是由于土地承包制度等引起失地的农民排除在外(全村人均土地不足0·2亩、实行整村参保的村无此问题)，实际上导致了保障漏洞。这部分农民过去由于被安排到乡镇企业工作等原因，未承包土地，现在既不能在被征地时得到劳动力安置费和被征地人员的养老保障补助，又不能从已改制的乡镇企业中得到相应的保障，成了被遗漏的群体。
    另一个保障漏洞是个体和私营企业的参保率太低。由于种种原因，个体和私营企业少报职工人数，不依法为存在劳动关系的职工交纳养老和工伤保险的现象比较普遍。也有部分职工只顾眼前利益，与企业主约定不参保而将应交保险费工资化。以五星村为例，辖区内注册的122家个私企业只有233人参保，参保率明显偏低。
    此外，尚有个别村民不相信政策而拒绝参保而导致漏洞。如五星村有25户农户拒绝参加农村新型合作医疗。个别村民不愿参加被征地人员养老保障而只想直接领取村集体补助等。
    3、村级集体资金配套压力大。目前大部分农村社会保障办法都要求村级集体资金配套，给村级集体经济带来较大压力。以五星村为例，全年合作医疗保障资金和村级补助资金需20万元左右。被征地人员养老保险所需村级补助资金更大，如要完成全部村民的参保工作，总共需要资金达3138万元。虽然可以分批参保，但仍给村级集体带来较大压力。由于目前乡镇企业早已全部改制，该村又由于没有区位优势，无市场和集体房产出租等收益，上述巨额资金只能主要依靠土地补偿款。
    三、对策和建议
    1、不断加大政府工作力度和财政资金投入力度
    首先要不断加大政府有关部门的工作力度。目前的各项农村社会保障办法主要是依靠政府的行政力量在推行和实施，政府有关部门的工作力度和工作质量是能否做好农村社会保障工作的关键，所以必须不断加大工作力度。例如，有关部门要加大劳动执法力度，不断增加个体和私营企业职工参加养老保险、工伤保险、医疗保险和失业保险的参保率，这样才能不断提高城郊农村中离土务工的这一人数众多的群体的社会保障水平。
    其次是要不断加大政府财政资金的投入力度。农村社会保障在资金上主要依靠政府财政资金的支撑。只有保证财政资金的足额到位，才能保证现有各项农村社会保障办法的顺利运行。也只有在经济不断发展的同时不断增加各级政府财政资金对农村社会保障事业的投入，才能不断扩大保障覆盖面，才能不断提高保障水准，逐步实现真正意义上的城乡一体化。比如逐渐提高农村 "低保"的保障水准，逐渐缩小城乡"低保"的差距，完全有赖于政府财政投入资金的不断增加。
    2、不断完善现有保障办法。要及时总结现有各项农村社会保障办法在实施和运行中出现的问题，不断修改完善。
    一是在资金允许的情况下适当提高保障水准。以新型合作医疗为例，应适当增加住院病人的报销比例和最高限额，同时适当增加门诊报销疾病的种类。据笔者调查，这在现有
政策框架内就能实现。笔者以五星村为例作了估算:政府、村集体、个人三块资金加起来为人均80元，全村应为35·9万元，2004年2一7月份实际报销9·23万元(由于报销手续的滞后因素，一月份无报销额度发生)，预计全年报销额度18·5万元，虽然保障水准的确定所依据的是全市的资金平衡，但从五星村的较大差额看，应有增加报销额度的空间。
    二是修改办法堵塞漏洞。如在实施被征地人员养老保险办法时，限制不参保的被征地人员直接领取村级补助。可以为其开设个人帐户，专款专存，定向用于其木人今后的生活困难补助。
    3、加强村级集体资金的管理。一方面，必须不断发展壮大村级集体经济，提高村级集体资金在农村社会保障中的配套能力。另一方面，要保证村级集体资金优先用于各类农村社会保障资金的文出。尤其是城郊农村比较典型的土地补偿款。由于土地补偿款是农村社会保障村级配套资金的主要来源，必须加强管理。一是必须保证村级集体补偿款留归村集体，而不能象部分地区那样直接分配给村民;二是应建立村级社会保障准备金，直接从土地补偿款中划转，专款专用;三是今后要把被征地人员养老保障的"即征即保"作为一种强制性制度予以实施，以利于同步利用土地补偿款。

（作者系驻浙江省余妹市东北街道五星村农村工作指导员）