关于有效解决失地农民问题的思考
简 真 瑜

    千百年来，农民和土地的关系血浓于水，唇齿相依。近些年来，随着城市化、工业化以及交通、能源等基础设施建设的推进，经济快速发展，城郊或农村土地被大量征用，出现了失地农民新的社会群体。从某种角度上说，改变了在土地上世世代代不变的生产生活方式和思想观念，孕育着发展的希望，有利于农民富裕，有利于缩小城乡差距，有利于实现全面小康社会，有利于现代化建设大业。实践证明，农民不断从土地上剥离出来才是现代化的惟一出路。农民失地或科学合理地离开土地，不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要；不仅是符合政府的愿望，而且是多数农民的要求；不仅为经济社会发展破解瓶颈，拓展空间，而且也符合广大农民的利益。
    客观地看，在城市化早期，国家采取的就业安置方式，农民能够转换为市民身份并就业于机关企事业单位，征地的农户可异地就近以宅基地的形式征用几十平方米的土地，大多兴建了房屋，有的将宅基地转卖出去，有的将闲置房或挤用留下几间用于出租（售），以保障全家有一定收入。随着时间的推移和改革的深入，用工方式的市场化，政府再也无法采取原有的就业安置办法，失地、失业、失家园的问题于是突出起来，由发达地区的局部性问题扩展为全国性问题，逐渐演变为令人关注的社会问题，还有进一步迅速扩大或严重化的趋势。
    一、当前面临的矛盾和问题
    资料表明，全国失地农民数量在1亿人左右。据调查，一般每征一亩地，就伴随着1.5个农民失地。据专家分析，按照目前城市化和基础设施建设的速度，我国今后每年大致又有250万到300万的农民失去土地。就涪陵区荔枝街道而言，估计有土著失地居（农）民4万人左右。失地农民的大量增加，是一个地区在工业化和城市化进程中不可避免的矛盾，是城市化浪潮中的新弱势群体，既牵扯到农民的切身利益，更涉及社会的长治久安。说是农民，已经没有土地，成了“下岗”农民；说不是农民，却失去土地这条生存底线又处于弱势而徘徊在城市边缘，扩大了城乡社会的鸿沟，导致社会本身的断层，形成新的边缘群体，积聚诸多不安宁因素，其现状令人忧虑。主要表现在：
    ——部分生活陷入困境。一是农民失去了土地，就失去了子孙后代赖以生存的全部生产资料，失去了最根本的就业岗位，一时手足无措因此失业，没有稳定的收入来源，造成“种田无地、上班（就业）无岗、低保无份”的“三无”游民。尽管土地值钱的农村有不少农民进入二产、三产，脱离了土地不再从事农业，今后生活能得到基本而有效保障的只是其中的一部分，但是这绝非全部，有相当部分农民仍然无法迅速找到出路，暂时有地方打工的或有经营项目的，也深为长远的生活依靠而忧虑，还有部分特别是年老体弱者缺乏足以依赖的生活或养老保障，现在大多能勉强维持，如果遇到生病，生活就更艰难了，有的生计恶化。二是以前水、柴、粮食、蔬菜和油都是庄稼地里长的，不需花钱；失去土地以后，这些都要硬性支出，还有水电气费和物业管理费等。三是从以前“家家都有小洋楼”的生活跌入屋无片瓦的状况，房子拆迁面临居无定所的处境，有的补偿费用还买不到一套商品房，更不要说是生活生产保障，如今各自在外寻找临时住所或购置商品房，十分分散，无法联系，要想找到他们犹如大海捞针。四是有的农民本身的理财能力和投资能力偏弱，有的不考虑这是祖宗业、子孙饭，缺乏长远打算，甚至有的不思进取，不再创业，成天打牌游乐，在短期内把有限的安置费消费完，认为有低保可以享受。
    ——征用地政策诱发的矛盾。现行的征地办法仍沿用计划经济时代的行政占用方式，具有强制性、垄断性，市场与计划不同观念的强烈碰撞在土地问题上交织在一起，失地农民的利益受损、失去保障等问题由此产生。一是补偿标准偏低。我国现行的土地管理法规定：对征地农民的补偿，按前三年农业的平均产值来计算，或以粮食价格来折算补偿，没有按照现在实际的优质高效农业经济效益来计算，没有考虑到目前已严重偏低的事实，这是核心问题和突出矛盾，结果造成补偿标准偏低。由于征地用途、耕地年均产值、计算倍数等不一样而各地补偿标准相差悬殊，往往是被征土地处于城郊及交通方便的地方，经济比较富裕，除种地外，不乏外快收入，如做点小生意、出租房屋等，而现在一些地方对土地想征就征，对房子想拆就拆，想补偿多少就补偿多少，有的补偿到农户每亩土地只有几千元，仅占土地出让收益极少数，连十分低廉的法定补偿款也不兑现，这种不顾农民生计，严重损害农民利益。二是补偿方式单一。现有的补偿却是一次性“买断式”给付，货币安置能减轻国土部门和用地单位的工作量和安置带来的压力，失地农民往往从眼前考虑，也容易接受。事实上有限的安置补助费根本无法解决大多数失地农民的长期稳定生活出路问题，基本上把农民排除在土地升值权益者范围之外，土地升值对农民毫无意义可言，并未受益引发对立情绪。如果处理不当，将影响今后征地工作的开展，在一定程度上势必影响经济发展、社会稳定、城市化进程。
    ——处理不公带来的问题。一是有的地方政府为了搞政绩工程或招商引资给投资者、开发商非常优厚的条件，极度压低对农民的补偿而降低成本的做法非常普遍，引发各地招商引资的恶性竞争；有的利用办诸如工业园区、科技园区之类巧立名目，压价变相圈地，千方百计从农民手里低价征来建设用地给投资者，一些企业包括非公企业看到土地市场的升值潜力后，不实业投资，土地被闲置，圈而不开、征而不用现象非常普遍，操持“低征高卖”的“投机商”，炒作土地牟利，因此土地出让、转让所造成的国有资产流失最保守的估计每年100亿元以上。这种土地“透支”导致用地越来越紧，地价越来越高，成为制约竞争力的关键因素之一，经济日显疲态，广大农民看在眼里、痛在心里，这与一般农户居住建房用地卡得很死形成鲜明对比。二是补偿不一致。同地不同价，同一时间、同一地域、同一面积补偿标准不一是最大矛盾，因公路建设、企业用地、商品房开发用地等用途不同而补偿不一致。由于涉及到有地无户口、有户口无地、新生人口、婚嫁、农转非、非转农等问题比较复杂，一些地方征地补偿安置补助费的分配缺乏具体细则，在分配比例上，有的全额到户，有的部分留村，留村的比例又各有不同；在发放时间上，有的一次性发放，有的分若干年；在发放对象上，有的按人头发放，有的一半按人口、一半按被征用土地面积分钱，有的征到谁家的土地钱就归谁家所有，没有征到的就分文不给，造成分配比较混乱，往往引发纠纷。
    ——创业就业机制不完善。很多地方包括涪陵在内，没有实行留用地政策，按比例向土地被征用的村返回建设留用地，主要用于建房和发展二、三产业，以解决失地农民的居住和就地而就业的问题。随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，失地农民中的大多数文化素质和劳动技能普遍不高，掌握新技术难度较大，再加上信息闭塞，不清楚城市劳动力供求情况，不知道如何获得城市就业机会，很难及时得到可靠的信息，更不知道如何推荐自己，相对而言对市场的应变能力有限，参与市场竞争能力差，一旦失去土地，往往被排挤在现代工业大门之外，就业难度更大，就失去了最基本的长期生活保障。部分农民还存在着“高不成低不就”的就业观念障碍。
    ——社会保障体系不健全。一方面，社会保障缺位，没有将失地农民纳入城镇居民社会保障范围，也没有配套的措施，尤其是这部分人年老的较多，上班没人要，打工没力气。另一方面，失地农民只注重眼前的利益，考虑的是今天能分到多少钱，没有将土地征用款用于解决长期养老保险。如不采取土地换保障办法解决后顾之忧，直接影响长远生计，会给以后的社会安定留下隐患，政府将会承担无限的责任，背上沉重的包袱。
    ——集体资产管理不规范。一是有的村级留用资金管理失控。有的留村的征地补偿款份额较大，缺乏严格的监督管理机制；有的还没有建立规范的村务公开、财务公开制度，群众担心留村资金被干部乱花，挥霍失地农民的保命钱，造成群众对干部不放心不信任。二是土地征用不正之风时有发生。个别人员工作粗糙，丈量土地时面积有差错，“暗箱操作”，如今土地要征用，土地值钱了，分享利益的多了，马上会有人跟着动歪脑筋，迁入人口等，少数干部利用手中掌握的大权，为自家和好友强取豪夺集体资产，农民十分反感，成了社会矛盾尖锐化的导火索。三是即使集体有土地、有资金，但不知如何去发展，怎样壮大集体经济，经营管理不善，集体资产难以得到保值增值，导致严重流失。
    二、解决的途径和办法
    党的十六大提出全面建设小康社会目标，十六届三中全会提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。要提高工业化、城市化水平，必须统筹城乡经济社会发展，统筹人与自然环境协调发展，鼓励农村富余劳动力向非农产业转移，逐步实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动。解决失地农民的出路，不仅是当前解决社会问题的一个焦点难点，也是人们普遍关注的一个热点问题，它事关整个社会的稳定和小康社会的实现。在新世纪新阶段，必须要运用更加非凡的智慧，制定更加有效的政策，采取更加有力的措施，付出更加艰苦的努力，采取综合治理的办法，从政策上、制度上加以改进和完善，切实妥善解决失地农民的就业和保障等问题，让更多的农民沐浴在城市化的灿烂阳光下，使之持续健康发展。
    第一，优化决策方式，恪守公平善待。
    城市化是解决“三农”问题的根本出路。目前正在不断推进城市化进程，农民离开土地进城已成为一个大趋势，城乡统筹发展已经成为现实的要求。据《中国就业状况和政策》白皮书称，直到2003年底，我国城乡从业人员中，乡村占65.6%，城乡人口比例的严重失调，是我国经济社会发展的根本性瓶颈。要创造条件，让更多农民离开土地，从而打破农业、工业双受制约的局面，在工业化、城市化的牵引下完成人口与资源的优化组合，缔造“双赢”。显然，城市化的实质是让更多的人分享现代文明，失地农民本该“近水楼台先得月”，土地级差地租完全可以让其过上比较像样的生活。土地在升值，但农民并没有从中得益，这样的现状需要改变。我国的城市化之所以飞速发展，城市建设日新月异，很大程度上是农民在做贡献，降低了城市化、现代化的成本。据权威人士估算，改革开放以来，政府利用低价征地高价出让，从农民手中拿走的资金约为2万亿元。城市化对失地农民来讲，应该是阳光而不是阴影，不能以失地农民为代价来换取城市扩张和工业化繁荣，这与践行“三个代表”、新的科学发展观、实现小康社会目标是背离的。百姓是头上的天，土地是脚下的根，失地农民的利益应该得到保护，这是一个决策观念的取向问题。观念的取向是由利益驱动的，需要彻底改变政府的决策观念和决策方式，需要牢固树立民本观，更多地关注、善待、尊重失地农民，通过政府的决策去创造阳光，能和城市人一样获得工作机会、社会保障来支撑起未来的生活。党中央、国务院对失地农民的问题极为关注，高度重视，国务院总理温家宝同志在2003年初中央农村工作会议上特别强调“要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计”。国土资源部指出：“对失地农民的安置要以提供长期可靠的基本生活保障为核心，鼓励和支持各地积极探索适应社会主义市场经济要求的安置途径”。各级政府要从实践“三个代表”重要思想，维护稳定的高度来认识这个问题，从全面实现小康社会的大局来考虑，以发展好、实现好、维护好人民群众根本利益为出发点和落脚点，力求在保护农民利益和保障经济发展之间找到最佳结合点。失地农民的问题有其复杂性和长期性，实际上涉及到国民经济分配格局的问题，怎样才能提供长期可靠的基本生活保障？在推进城市化、工业化过程中，要解放思想，转变观念，不单固守着以城市为中心的视角，在土地资源利用过程中重视公平性，在涉及与农民切身利益相关的土地收益分配问题上应当统筹兼顾，公平交易，给予政策倾斜，兼顾各个方面的利益，尤其是妥善保护失地农民的利益。同时，不断调整决策方式，克服体制弊端，在考核体系、政绩衡量、干部业绩等根源上改进，走稳健、协调、永续的发展之路。
    第二，正视产权问题，完善征地政策。
    土地是农民的命根子，而土地补偿安置费是农民“保命钱”。失地农民问题实际上暴露的是土地制度问题，源自现行征地制度的弊端，出在土地使用性质转变和使用权转移问题。必须从政策措施上、制度层面上解决这一根本问题，改革征地制度，明晰产权主体，调整土地收益分配机制。
    一是正视产权。土地对农民来说就是财产，但现行的征地补偿方法并不把它当财产来看待，这就是最大的矛盾。失地农民问题本质上是农民权利问题，充分尊重农民的土地财产权。在现实中集体产权性质的农村土地一直被当作公共品对待，在征地过程中尤其是如此。现在的农村土地与其说是集体产权，还不如说是一种无确定产权主体的东西，把农民排斥在土地利益和增殖利益分配体系之外，显得非常不公平。这就需要重新审视农村土地的产权问题。我国现行与土地有关的宪法、农业法、土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法等法律明确规定农村土地归农民集体所有。今年修改后宪法指出“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿”。但是这个主体在现实中没有得到应有的尊重。在大的制度框架内解决失地农民的问题，切实可行的办法是尊重农民对集体土地的所有权，让农民拥有更完整的土地转让权，让农村集体组织参与土地增殖收益的分配，这是一条长久之计。
    二是引入市场机制。把市场和产权联系在一起，产权明晰就会产生市场的主体。在征用地过程中，要做到尊重农民，就必须充分尊重农民对土地的所有权、使用权、处置权等财产权，尊重市场，利用市场机制来配置土地资源，允许集体产权的农村土地直接进入建设用地市场，谁要进行商业目的的征地，就必须用市场机制，与农村集体经济组织谈判解决，对经营性用地实行招标和挂牌交易，这样补偿才会全面到位，利益能够得到保障，征地工作中的种种混乱（失控）现象才会迎刃而解，才能从根本上解决补偿标准严重偏离农村土地的现实。
    三是积极探索征地补偿制度改革。以建立土地转用后增殖收益分配机制为突破口，进行征地补偿制度改革的探索，农民能从土地以外的地方赚到钱，是农民分享社会进步成果的体现，并不能取代他们在土地升值后应享受的权利，应从土地升值的预期收益中切出一块资金以参保的方式补贴给失地农民或交作集体公积金或发展集体经济的资本金，让农民在集体经济组织以土地产权入股分享城市化后土地的增殖收益。对于国家征占土地用于纯粹公益性项目如国防、救灾、大型水利工程等，可以由政府出面征地；对于交通设施、学校、医院等准公益性的占地，应该充分尊重各地干部群众的首创精神，切实总结有效的经验，准许农村集体经济组织以土地作股，长期分享土地的增殖收益；对于非公益用地，由工商企业和集体所有权主体谈判并必须公示，不能搞暗箱操作，特别是工商业用地可实行租赁，由转让土地的农村集体组织向企业收取租赁费，用于解决失地农民长期保障的问题；对于城郊农村要积极推行以土地为中心的农村股份合作制，实行股份化分配，使农民分享土地非农化的增殖收益。
    四是完善政策措施。一方面，实行留着部分集体用地解决就业生存问题，可根据人均拥有土地的数量，按被征耕地面积10-20％的土地留作（预留）社区（村）、组建设用地（至少不低于10亩自用地），在符合城市总体规划的前提下，土地部门应当给部分土地准许农民异地自建房或统建房，来解决失地农民住房安置，让失地农民受益。另一方面，提高征地补偿标准，全面开展土地等级的划分，根据不同等级制定统一的补偿标准，尽量与周边地区接轨，避免因补偿标准偏低而引发社会矛盾，影响社会稳定。政府在制订政策时，要充分考虑政策的连续性、享受对象的全局性、享受待遇的统一性。
    第三，优化创业环境，拓宽就业渠道。
    时下，城市就业、失业人群日益增多，就业再就业压力很大（今年全国下岗失业人员总量仍将保持在1400万人左右，城镇新成长劳动力将保持1000万人的规模，城镇就业供给总量仍将保持在2400万人左右），何况受外来民工大量涌入的冲击（我国目前每年有9000多万农村劳动力进城务工，农村还有富余劳动力1.5亿人），而用人自主权又完全在用人单位手中的情况下，安置失地农民重新就业，就明显“此路不通”了，在竞争中必然处于弱势，使居住于城郊的失地农民的就业受到很大影响，在短时间内难以进入城市从事非农产业。就业是失地农民最好的保障，失地农民如同城市居民一样更需要就业。为一切有劳动能力的劳动者提供就业机会，是经济发展和社会进步的重要前提，也是各级政府的重要职责和使命。扩大就业是民生之本和安国之策，各级政府应该肩负更大的责任，按照“劳动者自主就业，市场调节就业，政府促进就业”的方针，把实现广大失地农民比较充分的就业作为重要目标，把改善创业环境和增加就业岗位作为重要职责，实行促进就业的长期战略和政策，突出创造就业岗位和扩大就业创业机会，创造就业条件、改善创业环境来促进就业，千方百计解决失地农民就业。
    立足于经济发展，保持经济增长对就业的有力拉动，实现经济增长和就业的同步推进、扩大经济发展与就业良性互动。坚持发展第一要务，发展经济的根本目的是提高人民的生活水平和质量。主要通过发展经济、调整结构、深化改革来搞活经济、拉动（扩大）就业，实现比较充分的就业，提高失地农民就业率。街道、社区要发挥区位优势，依靠集体力量，加快项目开发，发展集体经济，为失地农民创造更多的就业岗位，积累更多的经济实力。同时在政策上予以鼓励，比如，村留下部分补偿款用于集体公益性事业，或者发展壮大经济。比如，实行“村自用地指标”政策，用于兴办集体企业、市场、社区建设、阵地建设和发展第二、三产业。比如，以土地作价入股形式发展集体经济，允许利用自用地开发店面及商住楼、商品房，增加集体收入，实现失地农民就地就业。尤其是要以优惠的条件吸引中小企业和非公经济落户，吸纳就业。近些年来，涪陵区荔枝街道在这方面作了有益探索，着力发展社区（村）级集体经济，使经济实力不断壮大，农业税都由各村居组的集体经济收入来统一交纳，实现了居（农）民的“零赋税”。同时，有1/3的居民小组向原籍居民发放过年钱。建涪社区将征地补偿留存部分，搞生产经营项目，解决了数百人就业问题，而且集体经济滚雪球式得到发展壮大，现在集体资产超过2亿元，对年老居民享有每月50元生活补助费。大塘社区发挥优势，发展建筑、房地产业，不仅解决了上百人就业，而且增加了集体收入。
    鼓励自主创业。完善自主就业和自主创业机制，支持失地农民更多地通过市场自主就业和自主创业，改善创业环境，鼓励个人创业，以创业带动就业，推进创业和就业。允许失地居民象城市下岗失业人员从事和兴办工业、商业、建筑、服务、运输等产业，在工商登记、税收、信贷、用地等方面给予优惠，放宽市场准入，简化创业审批，扩大融资渠道，减轻各种负担，并提供技术支持、人员培训、对外合作、法律咨询等服务，积极支持发展社区服务、餐饮、商贸、运输、维修等第三产业，让其充分发展，尽快致富，增强实力，从各方面促进就业。
    促进多形式就业。建立市场导向的就业机制，把职业培训、就业指导与社会需求结合起来，加快建立和完善公共就业服务制度、服务体系和环境，发展灵活多样的就业形式，增加就业途径，全面提高就业服务水平。大力加强劳动力市场科学化、规范化、现代化建设，统筹将失地农民纳入城市劳动力市场管理和服务范围，还可纳入人才市场。建立职业和技能培训机制，把失地农民的培训纳入城市就业和农村劳动力转移培训工作中，有计划、有步骤、大规模地开展劳动技能培训，采取科技普及、社区服务、劳务培训等形式，培训费用在征地费中适当补助，不断提高广大失地农民的职业技能和就业能力、工作能力、职业转换能力和整体素质，促进尽快就业。对于有创业愿望和具备创业条件的人员进行创办企业培训，加强职业指导，提高创业能力。着力建设包括失地居民在内的公共职业介绍机构，各级组织要为失地农民寻求就业出路，完善就业服务网络和平台，定期发布供求信息，搞好职业介绍，劳动部门为他们推荐就业，保障合法权益。鼓励正值壮年的、有一定技术的失地农民外出打工或从事第三产业或农业产业化经营，包括被占地的机关、企事业单位尽量吸纳失地农民就业。健全再就业援助制度，为就业困难人员“送政策、送岗位、送技能、送服务”，帮助实现再就业。加大政府对就业的政策扶持力度和资金投入力度。
    第四，确保安居乐业，完善保障制度。
    土地之于农民，几乎涵盖其一切赖以生存的希望和资本，负载着农民就业和社会保障的功能。多征一亩耕地，农民就少一亩“生存田”，就少一份生活保障。时下农民手中的土地，本身就承担了一种社会保障功能，成为农民的一种廉价而稳定的“保险工具”，从而保证农户的基本生存并为农民提供了基本的就业机会。现实的货币安置办法，失地农民因土地丧失在土地上的这种社会保障功能就会大大减弱或完全丧失，尤其是从土地所拥有的作为农民世世代代的“保险工具”功能的角度考虑，这种就业保障仍然有“一次性”的成分，也不可能做到一劳永逸地顶替土地原有的社会保障功能，显然不能一劳永逸地解决失地农民的基本生计问题。对被征地农民的社会保障，让他们安居乐业，是政府的责任。当前要抓紧建立失地农民的基本生活保障制度，以建立起长期稳定的保障，从失地农民的基本生活保障作出统一的制度“常效安排”。土地补偿款是农民失去土地后的替代“土地保障”的“货币保障”，从事其它产业的资金基础，还是失地农民生活保障的惟一资本，应当充分尊重，并加以考虑。改革和完善现有的土地征用补偿费一次性货币发放的办法，实行货币安置办法与健全保障机制相结合，强制性地建立健全和推行社会统筹形式的养老保障制度，对实行基本生活保障、社会保险以及医疗保险所需的资金由政府、集体和个人共同承担，政府可以从土地出让金中列支，个人从征地安置费中抵交，集体从土地补偿费中列支，也可从土地资产收益中或用国有化征地后产生的收益，为失地农民建立社会保障。把那些失地农民列入保障对象的范围，按年龄段分类建立社会保障体系，直接从补偿费中切一块用作保障费用，定向建立失地农民的社保基金，在征地费用拨付过程中集中办理，并及时转入失地农民基本生活保障专户单独建账，适时监管，为失地农民投保养老保险，以防止出现失去保障的问题，确保专款专用及安全完整。城郊地区纳入城市居民同等范畴，特别中老年就业障碍多，是弱势群体，采用城市最低生活保障制度来解决。
    第五，依法从严管理，完善监督机制。
    土地是资源，也是不可再生的资源，价比黄金，征地后变为资产，每亩几十万元，甚至上百万元，价值成几何级数增长。目前，一些地方土地资源短缺与工业化、城市化快速发展需要征用大量土地之间的矛盾突出，对此，严格土地资源管理。坚持可持续发展，体现依法从严、促进发展的原则，把好土地的用途管理关，严格限制土地征占，对各类园区用地、非法圈占集体土地、违规违法交易等行为进行全面治理整顿，整治征地过程中的不良行为，减少对土地资源的浪费。土地管理部门垂直管理后，要理顺关系，把握宏观与微观的度，服务经济建设，服务改革开放，力促管好用活，支持发展，抑制炒作。
    完善监督机制。在征地补偿费分配的过程中问题非常多，暗箱操作、发放混乱等现象不一而足。土地转让事关农民生存大计，无论是征地补偿款分配，还是土地转让的谈判交易，其过程都必须得到充分的监督，切实维护农民合法利益。一方面，规范分配秩序。规范土地补偿费的分配方法，将征地补偿、劳动力安置、规范村级管理三者结合起来，重新修订征地补偿办法，鉴于目前土地补偿费分配混乱、群众意见大的情况，建议政府组织有关部门制订具体的分配指导性意见，因地制宜地实施。另一方面，加强监督。监督的缺席是基层民主建设的“软肋”。在一些地方土地卖与不卖，卖多少价格，农民没有发言权，所谓的集体说穿了就是村干部。现实的情况是，村级组织在很大程度上就是村干部和组织行政化倾向，兼有多重身份（既受自身利益的局限性影响，又要代表农民利益，还要对上负责和代理部分行政职能），依附于在人、钱、事都被上级控制，在这种情况下，失地农民的利益要想得到保障，村级组织可以说是至关重要的一道关口，让产权主体真正负起责任。失地农民问题解决的成功与否，将在很大程度上依赖于基层民主建设。当务之急是健全基层组织建设，尽快完善、落实监督制度，让土地的转让始终处在阳光之下。真正有效的村民自治，是农民维护自身利益的制度保障。需要不断探索基层民主的实现形式，完善村民自治制度。农民是与土地关系最密切的群体，在土地的交易过程中，要有知情权、参与权。国家征地政策要求征用土地方案和征地补偿安置方案必须向农民公告，在很多地方这些方案都被国土部门和村组干部视为“秘密文件”，不轻易示人。对留存集体的资金要制订严格的使用管理办法，对农民的补偿费分配和保障制度、集体资产等依法进行民主决策、民主管理，同时对返回地、征地款等资产进行有效管理。政府对土地补偿款分配和使用的监管必须到位，不仅要监督集体组织把该发的钱发给农民，而且对集体拿土地补偿款进行的投资行为进行严密的监控，否则后患无穷。

（作者单位：重庆市涪陵区荔枝街道党工委）